แนวคิดเกี่ยวกับการกำหนดให้กิจการไฟฟ้าต้องมี “ภาระผูกพันเกี่ยวกับการให้บริการสาธารณะ” (Public Service Obligation หรือ PSO) เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไป โดยภาครัฐมักกำหนดให้ผู้ผลิตและขายไฟฟ้าต้อง
- ให้บริการขั้นพื้นฐานโดยทั่วถึงสำหรับผู้บริโภคทุกรายในพื้นที่บริการ
- ด้วยคุณภาพที่เท่าเทียมกัน และ
- ในราคาที่ผู้บริโภคทุกรายสามารถจ่ายได้
นอกจากนั้น ภาครัฐยังกำหนดให้ผู้ผลิตและผู้จำหน่ายไฟฟ้ามีส่วนทำให้ประเทศบรรลุวัตถุประสงค์ด้านนโยบายที่มีความสำคัญต่อยุทธศาสตร์ระดับชาติ เช่น ความมั่นคงด้านอุปทานของพลังงาน การกระจายความเจริญไปสู่พื้นที่ทุรกันดาร และการรักษาสิ่งแวดล้อม
สาเหตุที่ต้องกำหนดให้มี PSO เป็นเพราะบริการไฟฟ้าถือเป็นสาธารณูปโภคที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตและการผลิตในสังคมยุคทันสมัย และการผลิต/จำหน่ายไฟฟ้ามักมีลักษณะที่เป็นการผูกขาดโดยธรรมชาติ (natural monopoly) ดังนั้น หากปล่อยให้มีการผลิตโดยไม่มีการกำกับดูแล ก็อาจเปิดโอกาสให้ผู้ผลิตเอาเปรียบผู้บริโภคมากเกินไป และอาจทำให้ชุมชนหรือพื้นที่บางแห่งที่ด้อยโอกาสไม่สามารถได้รับบริการไฟฟ้าอย่างทั่วถึงและเพียงพอ
สหภาพยุโรป และสหรัฐอเมริกา มีข้อกำหนดที่ชัดเจนว่าผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าจะต้องมีภาระผูกพันในการให้บริการทางสังคมอย่างไร สหภาพยุโรปกำหนดให้มี PSO ใน 6 ด้าน ได้แก่
- Obligation to connect คือการกำหนดให้ผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าจะต้องเชื่อมต่อให้ทุกคนที่ต้องการใช้ไฟฟ้าสามารถใช้ไฟฟ้าได้ นอกจากนั้น ในกรณีผู้ใช้ประเภทที่อยู่อาศัย (และอาจรวมถึงธุรกิจขนาดเล็ก) หลายประเทศกำหนดให้ใช้ “อัตราค่าไฟฟ้าเท่ากัน” หรือ uniform tariff คือการคิดราคาไฟฟ้าในอัตราที่เท่ากันสำหรับผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทเดียวกันทั่วประเทศ โดยไม่คำนึงถึงมิติด้านระยะทาง ความหนาแน่นของผู้ใช้ และต้นทุนส่วนอื่นๆ ที่อาจแตกต่างกัน
- Regularity and Quality of Supply คือการกำหนดให้ต้องมีมาตรฐานที่เพียงพอในด้านความสม่ำเสมอต่อเนื่องและคุณภาพของการให้บริการไฟฟ้า
- Prices of Supply หมายถึงราคาขายของไฟฟ้าที่ต้องสมเหตุสมผล
- Vulnerable Customers ผู้ใช้ไฟฟ้าที่ด้อยโอกาสต้องได้รับความคุ้มครองเพื่อให้สามารถเข้าถึงบริการไฟฟ้าอย่างเพียงพอ และอาจต้องได้รับความช่วยเหลือให้จ่ายค่าไฟฟ้าในอัตราที่ต่ำด้วย ผู้ด้อยโอกาสเหล่านี้รวมถึงคนยากจน คนชรา คนเจ็บป่วยเรื้อรัง และคนพิการ
- Remote Customers บริการไฟฟ้าจะต้องกระจายออกไปเพื่อเปิดโอกาสให้ผู้ที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกลได้ใช้ไฟฟ้าด้วย ทั้งนี้เพื่อเป็นการสร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในสังคม และเป็นการพัฒนาพื้นที่ที่ยังด้อยพัฒนา
นอกจากนั้น สหภาพยุโรปยังมีข้อกำหนดในการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมซึ่งรวมถึงประสิทธิภาพด้านพลังงาน การจัดการด้านความต้องการ (demand side management) และการใช้พลังงานหมุนเวียนและพลังงานที่สะอาดเพื่อลดปัญหาภาวะโลกร้อน
ในสหรัฐอเมริกา มีการกำหนด PSO ไว้ 4 ประเภทเพื่อเป็นแนวทางสำหรับผู้ประกอบการเอกชนที่ผูกขาด โดยต้องให้บริการที่เป็นประโยชน์ต่อสังคม ดังนี้
ประการแรก ผู้ประกอบการเอกชนต้องพร้อมที่จะให้บริการแก่ลูกค้าซึ่งต้องการใช้บริการดังกล่าว ทั้งนี้โดยคำนึงถึงข้อจำกัดด้านกำลังการผลิต
ประการที่สอง ผู้ประกอบการเอกชนต้องให้บริการอย่างเพียงพอและปลอดภัย
ประการที่สาม ลูกค้าทุกคนต้องได้รับบริการที่เท่าเทียมกัน โดยต้องไม่มีการให้บริการที่แตกต่างกันอย่างไม่มีเหตุผลและไม่เป็นธรรม
ประการที่สี่ อัตราค่าบริการจะต้องสมเหตุสมผลและเป็นธรรม
นอกจากนั้น จุดเน้นในระยะหลังเกี่ยวกับ PSO ในสหรัฐฯ คือการส่งเสริมประสิทธิภาพหรือการประหยัดการใช้พลังงาน และการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม
ความท้าทายในการพัฒนาให้อุตสาหกรรมผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าเป็นตลาดที่มีการแข่งขันมากขึ้นเพื่อก่อให้เกิดประสิทธิภาพ คือ จะส่งเสริมให้ตลาดไฟฟ้ามีการแข่งขันกันมากขึ้นอย่างไร จึงจะให้บริการเชิงสังคมยังคงมีอยู่ได้ หรืออีกนัยหนึ่ง จะกำกับดูแลอย่างไรไม่ให้ PSO กลายเป็นอุปสรรคในการแข่งขัน หลักการสำคัญที่จะทำให้มี PSO ได้โดยไม่เป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันและประสิทธิภาพนั้น อยู่ที่วิธีการจ่ายค่าชดเชยให้กับผู้ประกอบการที่ต้องรับภาระผูกพันด้าน PSO ในประเด็นนี้ ข้อกำหนดของสหภาพยุโรปได้ให้แนวปฏิบัติที่น่าสนใจไว้ดังนี้
- ประเมินให้แม่นยำถูกต้องว่า PSO ทำให้ผู้ประกอบการที่ต้องรับภาระผูกพันด้าน PSO มีต้นทุนเพิ่มขึ้นเท่าใด
- ชดเชยอย่างยุติธรรมให้กับผู้ประกอบการดังกล่าวสำหรับต้นทุนที่เพิ่มขึ้น
ในประเด็นเกี่ยวกับ “การขยายพื้นที่ใช้ไฟฟ้าออกไปในเขตชนบท” (Rural Electrification หรือ RE) ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของ PSO หลายประเทศกำหนดให้เป็นวัตถุประสงค์หนึ่งในการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจ หลักเกณฑ์ที่ใช้ในการกำหนดเป้าหมาย RE ในแต่ละประเทศก็แตกต่างกันออกไป เช่น มิติการเมืองมีความสำคัญในฟิลิปปินส์ อินเดีย และอินโดนีเซีย ประโยชน์ทางเศรษฐกิจมีน้ำหนักค่อนข้างมากในชิลี และฐานะการเงินมีความสำคัญที่สุดในคอสตาริกา
โดยทั่วไป การให้บริการเชิงสังคมไม่สามารถดำเนินงานในลักษณะที่เป็นเชิงพาณิชย์ได้ จึงต้องได้รับการอุดหนุน/ชดเชยจากแหล่งเงินต่างๆ ซึ่งโดยทั่วไปประกอบด้วย
- การอุดหนุนไขว้ (cross subsidy) ผ่านกลไก uniform tariff
- เงินให้เปล่าหรือเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำจากภาครัฐหรือองค์กรให้ความช่วยเหลือระหว่างประเทศ
- รายได้จากการจ่ายค่ากระแสไฟฟ้าหรือค่าเชื่อมต่อ (connection charge) จากผู้ใช้ไฟฟ้ารายใหม่
แหล่งเงินสำหรับโครงการลงทุนด้าน RE เหล่านี้มีความสำคัญแตกต่างกันในประเทศต่างๆ แต่เราพบว่าประเทศส่วนใหญ่อาศัยการกู้ยืมหรือเงินให้เปล่ามากกว่าใช้การอุดหนุนไขว้ มีบางประเทศที่ใช้กลไกการอุดหนุนไขว้ผ่านมาตรการ uniform tariff เช่น ออสเตรเลีย ฟิลิปปินส์ และไทย
ในฟิลิปปินส์ เงินอุดหนุน RE มาจาก 3 แหล่งได้แก่ เงินให้เปล่าจากรัฐบาล บางส่วนมาจากเงินจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ (IPPs) ซึ่งจ่ายเข้ากองทุนที่เรียกว่า “Benefits to Host Communities” (ซึ่งมีลักษณะคล้ายๆ กับกองทุนพัฒนาชุมชนรอบโรงไฟฟ้าของไทย) และที่เหลือเป็นเงินโอนจากผู้ใช้ไฟฟ้าในเขตเมืองผ่านกลไก uniform tariff
ส่วนในรัฐออสเตรเลียตะวันตก เงินอุดหนุน RE มาจากการโอนเงินจากผู้ใช้ไฟฟ้าในเขตเมืองไปช่วยผู้ใช้ไฟฟ้าในเขตชนบทผ่านกลไกที่เรียกว่า Tariff Equalisation Contribution จึงมีลักษณะการอุดหนุนที่เหมือนกันกับกรณีของไทย อย่างไรก็ตาม เนื่องจากมีแรงต่อต้านค่าไฟฟ้าที่แพงขึ้น จึงมีข้อเสนอให้ยกเลิกการอุดหนุนในลักษณะนี้ และให้ใช้วิธีการอุดหนุนโดยตรงจากเงินงบประมาณของรัฐบาลแทน
การให้บริการเชิงสังคมในโครงการ RE มีแนวโน้มที่จะเกิดความไม่มีประสิทธิภาพขึ้นได้เสมอ เช่น การลงทุนที่สูงเกินไป การใช้เทคโนโลยีที่ไม่เหมาะสม และการบำรุงรักษาที่ไม่เพียงพอ ดังนั้น การออกแบบระบบและวิธีการกำกับดูแล (regulation) ที่เหมาะสมในบริการส่วนนี้จึงจะทำให้มีความไร้ประสิทธิภาพน้อยที่สุด
อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ในประเทศต่างๆ ชี้ให้เห็นว่า มีความยากลำบากมากที่จะป้องกันและแก้ไขปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพในบริการเชิงสังคมในลักษณะนี้ ในบางกรณี หากองค์กรกำกับกิจการไฟฟ้าหรือ regulators เข้มงวดเกินไปในการจำกัดค่าใช้จ่ายของผู้ให้บริการสังคม ก็อาจทำให้บริการมีคุณภาพลดลงเพราะผู้ประกอบการจะไม่มีแรงจูงใจในการลงทุนเพื่อบำรุงรักษาเท่าที่ควร
ในบางกรณี เช่นในอาร์เจนตินา มีการเปิดแข่งขันเพื่อรับสัมปทานในการให้บริการเชิงสังคมในบางพื้นที่โดยคัดเลือกจากผู้ประกอบการที่เสนอขอรับเงินอุดหนุนต่ำที่สุด เพื่อให้มั่นใจได้ว่าจะได้ผู้ให้บริการที่มีประสิทธิภาพสูงสุดในการดำเนินงาน แต่ไม่ว่าจะเป็นการคัดเลือกผู้ให้บริการโดยวิธีการใดก็ตาม การติดตามและประเมินผลการประกอบกิจการเชิงสังคมโดยผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย โดยเฉพาะอย่างยิ่งโดย regulators มักจะมีผลสำคัญต่อความสำเร็จของการให้บริการสังคมประเภทนี้
บทความโดย พรายพล คุ้มทรัพย์
