ร่างแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ.2567-2580 (PDP 2024) ควรปรับปรุงอย่างไร?
- เนื่องจากต้นทุนของการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์และพลังงานลมรวมทั้งราคาของแบตเตอรี่จัดเก็บพลังงานที่ลดลงมาก และยังมีแนวโน้มถูกลงอีกโดยเฉพาะแบตเตอรีที่เทคโนโลยีก้าวหน้าไปมาก ดังนั้น ในการรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนต่อจากนี้ไปภายใต้แผน PDP2024 จึงควรกำหนดให้เป็นโครงการพลังงานแสงอาทิตย์ (Solar Farm) และพลังงานลม (Wind Farm) ที่ต้องพ่วงการติดตั้งแบตเตอรี่หรือระบบจัดเก็บพลังงาน (Energy Storage) ที่เป็นส่วนหนึ่งของการผลิตไฟฟ้า เพื่อให้สามารถผลิตและจ่ายไฟฟ้าได้อย่างสม่ำเสมอ (Firm)
- ควรใช้ระบบการประมูลแข่งขันด้านราคาไฟฟ้าเสนอขายโดยมีเพดานที่เหมาะสมเพื่อให้ได้ค่าไฟฟ้าที่ถูกลง เป็นปัจจัยหลักในการคัดเลือกโครงการพลังงานหมุนเวียนใหม่ โดยประกาศหลักเกณฑ์และกติกาในการพิจารณาให้ทราบล่วงหน้าเพื่อให้เกิดความโปร่งใส รวมทั้งให้มีการประมูลเสนอราคาโครงการซื้อไฟฟ้าพลังน้ำในต่างประเทศด้วย และควรส่งเสริมการเชื่อมโยงระบบสายส่งไฟฟ้าอาเซียน (ASEAN Power Grid) ให้เป็นโครงสร้างพื้นฐานในการค้าขายไฟฟ้าข้ามพรมแดนซึ่งประเทศไทยจะได้ประโยชน์จากเป็นศูนย์กลางซื้อขายไฟฟ้าระหว่างประเทศ
- ควรผลักดันนำระบบจัดเก็บภาษีคาร์บอนและระบบการซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading System: ETS) มาใช้ในภาคผลิตไฟฟ้าโดยเร็ว เพื่อส่งสัญญาณในการคัดเลือกโครงการผลิตไฟฟ้าในอนาคต ให้ต่างจากการตัดสินใจคัดเลือกโครงการในปัจจุบันที่พิจารณาจากต้นทุนทางการเงินเท่านั้น(อันทำให้เกิดการลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าที่จะกลายเป็นการลงทุนที่เสียเปล่า (stranded assets) ในอนาคตซึ่งจะเป็นภาระต่อผู้บริโภคหากระบบปัจจุบันยังคงอยู่) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจะพิจารณาต่ออายุโรงไฟฟ้าถ่านหิน หรือสร้างโรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติใหม่ๆ ในแผน PDP2024 ควรพิจารณาอย่างรอบด้าน โดยคำนึงถึงทั้งความมั่นคง ราคา และต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมกับ carbon footprint ควบคู่กันไปด้วย
- แผน PDP 2024 ควรส่งเสริมพลังงานชีวมวล พลังงานจากขยะและก๊าซชีวภาพให้เต็มประสิทธิภาพ โดยเน้นกำหนดมาตรการจัดการกับอุปสรรคที่ทำให้พลังงานหมุนเวียนกลุ่มนี้เข้ามาในระบบน้อยกว่าที่ควรในช่วงที่ผ่านมา และพิจารณาเพิ่มค่าไฟให้ไฟฟ้าจากขยะเพราะช่วยลดมลพิษทางสิ่งแวดล้อม ซึงคือ externality cost ที่ควรนำมาคิดกับค่าไฟด้วย
- สัดส่วนพลังงานหมุนเวียน (RE) ในปลายแผน PDP 2024 พ.ศ.2580 อยู่ที่ประมาณ 51% แต่ยุทธศาสตร์ระยะยาวของประเทศที่เสนอต่อ UNFCCC กำหนดสัดส่วนสูงถึง 68% ในปี 2583 ซึ่งหากจริงจังกับเรื่องนี้จะเห็นว่าโอกาสเพิ่มสัดส่วน 17% ใน 3 ปีน่าจะยากมาก ดังนั้นจึงควรเพิ่มสัดส่วน RE ในแผน PDP 2024 อย่างมีนัยสำคัญตามแนวทางที่เสนอมาพร้อมกันนี้ อีกทั้งดำเนินการปรับระบบส่งและจำหน่ายไฟฟ้าให้ทันสมัยด้วย (Grid Modernisation / Smart Grid / TPA)
- แผน PDP2024 ควรส่งเสริมโครงการพลังงานแสงอาทิตย์ลอยน้ำ (floating solar farm) โดยเฉพาะในพื้นที่เขื่อนของรัฐ รวมถึงพื้นที่ในนิคมอุตสาหกรรมหรือพื้นที่อื่นของเอกชนด้วย เพราะจะทำให้โซล่าร์เซลล์ผลิตไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น และยังไม่ต้องสิ้นเปลืองที่ดินอีกด้วย
- ส่งเสริมมาตรการทางการเงินเพื่อสนับสนุนโซล่าร์บนหลังคา (solar roof top) สำหรับครัวเรือนและ SME ซึ่งอาจจะทำผ่านตัวกลางอย่างบริษัทติดตั้งได้
3. การปรับปรุงโครงสร้างกิจการไฟฟ้าในประเทศให้มีการแข่งขันเสรี
ควรเร่งดำเนินการปรับปรุงโครงสร้างกิจการไฟฟ้าให้มีการแข่งขันเสรีด้านราคาและคุณภาพบริการ ให้ผู้ผลิตไฟฟ้าสามารถขายไฟฟ้าตรงให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้าโดยใช้บริการสายส่ง และสายจำหน่ายของการไฟฟ้า (Third Party Access: TPA) โดยมีการคิดค่าบริการผ่านส่ง/จำหน่าย (Wheeling Charges) ที่เป็นธรรม ซึ่งในภาวะที่กำลังการผลิตไฟฟ้าติดตั้ง (Contracted Capacity) อยู่ในระดับสูง (51,000 MW เช่นในปัจจุบัน) เมื่อเทียบกับความต้องการสูงสุด (Peak Demand) ในระบบ (36,000 MW) ค่าไฟฟ้าควรที่จะลดลงตามกลไกของอุปทานอุปสงค์หากกิจการไฟฟ้ามีการแข่งขันที่เสรี
ทั้งนี้ในการดำเนินการจำเป็นต้องแยกระบบสายส่งไฟฟ้าและศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้า (system operator) ให้เป็นอิสระจากการผลิตไฟฟ้า และมีกลไกในการสร้างความสมดุลในระบบไฟฟ้า โดยกำลังการผลิตจากโรงไฟฟ้าใหม่ไม่ควรเป็นลักษณะของสัญญาซื้อขายระยะยาว (PPA) เช่นในปัจจุบัน ในโครงสร้างกิจการไฟฟ้าเสรีที่เป็น contestable market ซึ่งจะไม่มีการประมูลและคัดเลือกกำลังการผลิตไฟฟ้าใหม่แบบสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาวอีกต่อไป โดยที่ทั้ง กฟผ. หรือรัฐวิสาหกิจและภาคเอกชนสามารถจะลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าได้อย่างอิสระ แต่ความเสี่ยงทั้งหมดจะอยู่ที่ผู้ผลิตไฟฟ้านั้นๆที่จะต้องแข่งขันกันที่อัตราค่าบริการ ทั้งนี้ ศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้า (system operator) จะเป็นผู้เลือกการผลิตที่เสนอราคาขาย (bid tariff) เข้ามาต่ำที่สุดในแต่ละช่วงเวลา อนึ่ง ผู้สนใจลงทุนรายใหญ่ที่ต้องการใช้ไฟฟ้าที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม เช่น data centre หรือ digital hub ที่เป็นข่าว ก็จะต้องสามารถเลือกทำสัญญาซื้อไฟฟ้าจากการผลิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมผ่านระบบสายส่งได้ด้วย
ทั้งนี้ กลุ่ม ERS ได้เคยเสนอให้เปิดเสรีกิจการไฟฟ้าเรื่อยมาโดยเสนอเป็นครั้งแรกตั้งแต่ปี พ.ศ.2557 ในกรณีของกิจการก๊าซที่แม้ได้เปิดให้บุคคลที่สามใช้ท่อก๊าซหลักมาระยะหนึ่งแล้ว แต่ก็ยังควรส่งเสริมให้มีการแข่งขันเต็มรูปแบบควบคู่ไปกับกิจการไฟฟ้า
ในช่วงเปลี่ยนผ่านจะต้องมีแผนงานและมาตรการที่ชัดเจนในการรองรับ ซึ่งแผน PDP 2024 ควรจะเริ่มเตรียมการเปลี่ยนผ่านได้แล้ว อาทิ ในกรณีที่มีการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าใน PDP 2024 ก็จะต้องมีการประมูลราคา สัญญาต้องมีเงื่อนไขให้สามารถเปลี่ยนรูปแบบได้ให้สอดคล้องกับระบบเสรีที่จะเกิดขึ้น และต้องมี level playing field (เช่น เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับข้อจำกัดของระบบสายส่งให้เพียงพอและเท่าเทียม ไม่มีเงื่อนไขหรือเงื่อนเวลาที่อาจถูกครหาว่าไม่โปร่งใสหรือเลือกปฏิบัติ) นอกจากนี้โรงไฟฟ้าใหม่หรือการขยายกำลังผลิตของ กฟผ.ควรจะมีกรอบการดำเนินการที่คล้ายคลึงโรงไฟฟ้าเอกชนมากขึ้นเพื่อเตรียมการเปลี่ยนผ่าน เมื่อมีการแยกระบบสายส่งและศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าให้เป็นอิสระจากการผลิตไฟฟ้าแล้ว ภาคการผลิตของ กฟผ.ก็ควรจะมีสิทธิสร้างหรือประมูลสร้างโรงไฟฟ้าแข่งกับเอกชนได้ด้วย
4. ประเด็นอื่นๆ
- แผน PDP 2024 ควรให้ความสำคัญมากขึ้นกับมาตรการการอนุรักษ์พลังงาน (การประหยัดและการปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้พลังงาน) ซึ่งนอกจากช่วยลดอุปสงค์แล้ว ยังเป็นการลดก๊าซเรือนกระจกที่ลงทุนน้อยมาก อีกทั้งช่วยเพิ่มความสามารถในการแข่งขันให้ผู้ประกอบการและช่วยลดค่าไฟสำหรับผู้บริโภค
- ในกรณีที่ต้องสนองความต้องการไฟฟ้าในภาคใต้ แผน PDP2024 ไม่ควรกำหนดให้มีการสร้างโรงไฟฟ้าพลังความร้อนร่วม (IPP) ขึ้นใหม่ในภาคตะวันตก เพราะเป็นการเอื้อต่อผู้ประกอบการเอกชนเฉพาะบางรายและจะทำให้มีต้นทุนซ่อนเร้นในการปรับปรุงวางสายส่งที่มีระยะทางไกลมายังภาคใต้ เกิด energy loss และขัดต่อหลักการ distributed generation แต่ควรใช้วิธีประเมินต้นทุนรวมและเปิดประมูลราคาเปรียบเทียบกับทางเลือกอื่นๆ ด้วย เช่น สร้างโรงไฟฟ้าก๊าซที่นำเข้า LNG ในภาคใต้ หรือเพิ่มกำลังผลิตพลังงานหมุนเวียนตามศักยภาพ (รวมถึงชีวมวลและไฟฟ้าจากขยะ) ในภาคใต้
- โรงไฟฟ้าพลังงานนิวเคลียร์จะเป็นทางออกที่สำคัญในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกหากประเทศไทยจะไปให้ถึง Net Zero GHG Emission อีกทั้งเทคโนโลยีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็ก (SMR: Small Modular Nuclear Reactor) ได้มีการพัฒนาด้านเทคโนโลยี ประสิทธิภาพและความปลอดภัยไปมาก การที่ PDP 2024 ได้กำหนดให้มีการสร้างโรงไฟฟ้า SMR ในปลายแผนจึงเป็นเรื่องที่ดีที่ควรสนับสนุนและผลักดันให้เห็นผลจริง แต่ควรกำหนดแผนงานที่ชัดเจนทั้งด้านการเข้าเป็นภาคีในพิธีสารระหว่างประเทศเกี่ยวกับพลังงานนิวเคลียร์ การออกกฎหมายและกฎระเบียบในด้านการกำกับดูแลและมาตรการและมาตรฐานความปลอดภัย การเตรียมความพร้อมที่จำเป็น การสร้างบุคลากร กำหนดสถานที่ตั้ง และการสร้างความรู้ความเข้าใจกับประชาชน
- ไม่ควรให้ กฟผ.รับภาระค่าไฟฟ้าที่รัฐบาลไม่ให้ขึ้น เพราะในที่สุดก็จะต้องเป็นภาระต่อผู้บริโภคอยู่ดี เช่น เวลาต้นทุนลดลงค่าไฟฟ้าก็จะไม่ได้ลด หรือถ้าจะให้ กฟผ.เป็นหนี้แสนล้านก็ไม่สามารถทำได้ตลอดไป ในระยะสั้นหากต้องการลดค่าไฟฟ้าควรเจรจาแก้ไขสัญญา PPA กับผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระ (IPP) เพื่อเลื่อนหรือยืดระยะเวลาการคำนวณและคิดราคาค่าความพร้อมจ่ายออกไปเป็นระยะเวลาหนึ่งก่อนเพื่อลดภาระค่าไฟฟ้า
ers.or.th
4 ธันวาคม 2567
